Tjänstemannen – marionett eller makthavare?

När Socialstyrelsen gav sitt yttrande om Missbruksutredningen till Socialdepartementet 2011 gjorde tjänstemannen Ulf Malmström, sakkunnig inom alkohol- och narkotika­området, det som bara har skett ett fåtal gånger under myndighetens historia. Han lämnade in en avvikande åsikt. Turerna kring yttrandet var märkliga, beskriver Ulf Malmström sju år senare. En före detta kollega beskriver det som »något av det mest bisarra jag varit med om.«

Socialstyrelsens officiella yttrande gav stöd till Missbruks­utredningens förslag om att överföra ansvaret för missbruksvården till landstingen. Men det var inte vad föredragande tjänsteman Ulf Malmström eller hans arbetsgrupp hade kommit fram till, utan det var generaldirektören Lars-Erik Holms övertygade åsikt.

På så sätt skickades två dokument med två olika slutsatser till Socialdepartementet den 21 oktober 2011, båda signerade Ulf Malmström.

De kan vara manipulativa, lojala, självständiga, uppfinnings­rika, empatiska, långsamma och petnoga. Tjänste­­män har blivit beskrivna med olika karaktärsdrag genom åren. I Nikolaj Gogols Kappan (1842) är Akaki Akakjevitj en trogen, till punkt-och-pricka-noggrann grå ämbetsman, medan Rabourdin i Honoré de Balzacs Byråkraterna (1838) har ett slugt och ambitiöst mål att fördubbla statens skatte­intäkter men halvera förvaltningens storlek. Enligt antologin Tjänstemannen i skönlitteraturen (2017) lär Rabourdin vara den första berättelsen med en tjänsteman i huvudrollen.

Jan Olsson, professor i statskunskap vid Örebro universitet, skriver i Chefstidningen 2013 att tjänstemän är inflytelse­rika och att deras makt har ökat inom svensk förvaltning. De förser politiker med underlag för beslut och skapar vad han kallar »underifrånpolitik.« Tjänstemännen behövs, men är ett evigt dilemma för demokratin: »Å ena sidan behövs starka och duktiga tjänstemän som stöd för politikerna i deras beslutsfattande, å andra sidan får inte tjänstemännen bli alltför inflytelserika eftersom de inte är folkvalda« skriver han.

Men hur tänker tjänstemännen som arbetar med en politiserad fråga som narkotika om sitt förhållande till politiken? Hur ser de på sitt handlingsutrymme och på politisk styrning? När Alkohol & Narkotika når ut till tjänstemän på svenska myndigheter och departement så framträder en mångsidig bild. Det egna handlingsutrymmet kan bero på myndighetskulturen, generaldirektören och det politiska styret.

–Vi hade verkligen vänt och vridit på alla möjliga argument. Vi skrev vårt förslag till yttrande och hade stöd från två avdelningschefer. Ett dygn senare sade en av cheferna att vi måste skriva om yttrandet på flera punkter, säger Ulf Malmström.

Det blev inledningen till en allvarlig konflikt. Ulf Malmström och hans arbetsgrupp argumenterade för att Missbruksutredningens förslag utgick från en förenklad sjukdomsmodell och att det fanns pågående projekt för att förbättra missbruksvården (som exempelvis Kunskap till praktik). De tyckte att deras argument höll och accepterade inte generaldirektörens synpunkter. Tjänstemän har rätt att lämna in en avvikande åsikt, vilket Ulf Malmström gjorde 2011, men det är något som sker väldigt sällan på myndigheter.

– Jag fick stöd från en jurist, men jag visste att det inte var så jättebra för min egen personliga del, säger Ulf Malmström.

Ulf Malmström fick gehör för sitt yttrande på Social­departementet, men han beskriver föredragande möten där den dåvarande generaldirektören vägrade möta honom med blicken. Han bytte självmant jobb till Folkhälso­myndigheten 2014 och gick i pension några år senare.

Ulf Malmström började jobba på Socialstyrelsen 1988. På den tiden var det möjligt att bedriva forskning på myndighetens arbetstid, så han forskade inom socialmedicin på Huddinge sjukhus. Men i början av 90-talet ändrades tjänstemannarollen.

– Man skulle gå från specialist till generalist i början av 90-talet och behärska större fält, på grund av att man organiserade om Socialstyrelsen i bredare verksamheter. De allra sista åren innan jag flyttade blev det mycket mer detaljstyrt. Tidigare var det ett öppnare klimat och det fanns större utrymme för tjänstemannainitiativ.

En bidragande orsak till tjänstemännens snävare svängutrymme, berättar Ulf Malmström, var även att uppdragen från departementen blev fler och politikernas krav på snabba svar större. Patrik Hall, professor i statsvetenskap vid Malmö universitet och författaren till Managementbyråkrati (2012), ger en liknande beskrivning. Han berättar att högtryck med många regeringsuppdrag kan ge myndigheterna en upplevelse av att bli politiskt styrda. Regeringens uppdrag har blivit mer detaljerade och regleringsbreven längre, säger Patrik Hall. Och i slutändan ges detaljuppdragen av regeringen för att bistå i deras politik. Ibland, säger Patrik Hall, kan tjänstemän uppfattas som en stab åt regeringen. Särskilt myndigheternas generaldirektörers frihet gentemot regeringen har ändrats under åren. De ligger nu närmare politikerna, vilket har varit tydligt under de senaste åren när flera myndigheters generaldirektörer har avskedats.

– Där har det skett en väldig förändring. Regeringen ser generaldirektörer som slit-och-släng-varor. På 80-talet fick regeringen inte avsätta dem. Det gör att de kan ses som regeringens förlängda arm, säger Patrik Hall.

Men styrningen av olika myndigheter varierar beroende på vilket uppdrag de har. Ulf Malmström ansåg att sitt arbete på Socialstyrelsen var väldigt styrt av general­direktören, medan Patrik Hall beskriver tekniska myndigheter, som Socialstyrelsen, som friare än andra.

– Folkhälsomyndigheten upplevs som en starkt politiserad myndighet, vilket minskar handlingsutrymmet för enskilda tjänstemän.

–Om vi inte hade rört oss mot mer evidensbaserad kunskap hade jag inte jobbat med de här frågorna längre. Inte en chans. Det finns rätt mycket myter, filterbubblor och idéer inom det här området.

Tjänstemannen som har arbetat med narkotikarelaterade frågor på en av Sveriges myndigheter är bestämd. Han säger att han kan triggas av alarmistiska drag i narkotikadebatten, men att det är något som också driver honom.

– Men ibland ber politiker om ett underlag som inte finns. Där tycker jag att politikerna har fegat ur. Ibland måste de helt enkelt ta ett beslut, fortsätter han. Forskning och evidens ger inte alltid lösningen på problemet.

Trots att regeringsuppdragen kan bli många så känner han inte att de styr myndighetens verksamhet. När uppdraget väl landar, så är det ingen från regeringshåll som lägger sig i. Men det har hänt andra, berättar han.

– Jag har hört om sådana som har fått förhålla sig till vissa kriterier. »Detta ska vi hålla oss negativa till.« Där tycker jag att man måste säga ifrån, säger han.

Under Alkohol & Narkotikas tiotal intervjuer är han inte den enda som uttrycker beundran för exemplet Ulf Malmström.

– Jag har en lång lista på personer som präglat politiken: generaldirektörer som jag har jobbat med, tjänstemän på departement som har varit tongivande, fortsätter den anonyma tjänstemannen.

– Men jag tycker det hör till det förgångna. Förr var det kanske en merit att ha en stark ståndpunkt i narkotikafrågan. Nu är det en merit att ha ett förhållningssätt till kunskap.

Christina Gynnå Oguz jobbade över sju år på Social­departementet med alkohol- och narkotikafrågor och har sedan sin pension 2015 varit en aktiv röst i narkotika­debatten, som en förespråkare bland annat för avkriminalisering av narkotika­bruk. Idag kritiserar hon alltså den politik som hon länge arbetade med. Hon säger att det var den höga narkotikadödligheten som motiverade henne att ge sig in i debatten, men att hon länge hade en tilltro till den svenska politiken.

– Men det var under en tid då man satsade mycket på behandling och prevention. Sen försvann de satsningarna.

Trots att hennes tjänst inte var politisk, så fick hon ändå företräda politiken särskilt utomlands. Under hennes tid var Sverige aktivare i den internationella narkotikapolitiken.

– Det måste ha sett ut som att jag alltid tyckte det jag sa. Det gjorde jag kanske inte alltid. Jag gjorde det ganska länge, men sen tyckte jag att utfallet av politiken inte blev det jag ville se.

Det hör till tjänstemannens roll: man ska vara neutral, objektiv och lojal, fortsätter Christina Gynnå Oguz.

– Men man är ju ingen nickedocka. Som tjänsteman har man en uppgift att peka på områden som är problematiska – ser man att något brister, så ska man visa det. Men man kan inte göra något om politikerna inte nappar på det.

Att lyfta avkriminaliseringsfrågan under sin tid som tjänste­­man var ändå otänkbart.

– Nej, det är en för politisk fråga. Vi skulle ha behövt komma mycket längre i den offentliga debatten. Jag skulle ha tagit upp det endast om jag blivit ombedd att göra en analys. Man kan inte som tjänsteman driva en politisk fråga.

–Min tolkning av tjänstemannarollen är att jag ska hjälpa politiker göra politik, skydda dem från medier, föreslå initiativ och vägar framåt. Men där finns det väldigt mycket tolkningsutrymme, säger en tjänsteman med erfarenheter från olika departement.

Men rollen kan också variera kraftigt. En del departement kan bestå av karriärsinriktade tjänstemän, berättar han, medan andra i större grad består av personer som är passionerade i sina sakfrågor och även ibland politiskt drivna. Det kan betyda att arbetet är mindre formellt och att de anställda inte är lika rädda för politisk styrning. Men den politiska ledningen påverkar ändå arbetet väldigt mycket, berättar han.

– I en del fall är kontakten med politikerna informella och de bjuder in till samtal, medan ibland är det mindre högt till tak och man blir som en kugge i arbetet. Man utför beställningar, säger tjänstemannen och fortsätter

– Under KD-styret på mitt departement fanns det de politiker som inte skiljde på partipolitik och regeringskansli. Plötsligt kunde en KD-tidning dyka upp på vårt fikabord och vi tänkte att vad konstigt att politikerna inte förstår skillnaden mellan parti- och regeringsfunktionen.

Patrik Hall håller med om beskrivningen. Han säger, grovt förenklat, att Moderaterna har sett tjänstemän som en grupp att befalla, medan Socialdemokraterna har sett dem som en del av sin politik. »Förr kunde tjänstemän sitta med socialdemokratiska pinnålar på kavajen«, beskriver Patrik Hall. Det är ett resultat av ett långt socialdemokratiskt styre som kan betyda att andra partier vill markera vem det är som styr departementen.

Den anonyma tjänstemannen tar också upp vikten av lojalitet, men samtidig säger han att han inte har behövt göra något som gått emot hans egen moraliska kompass.

– Jag har aldrig varit i en situation där jag helt har gått emot min värdegrund, men jag vet att andra har tampats med ideologiska frågor, säger han.

Inför valet börjar tjänstemännen sätta sig in i vad partierna säger i olika frågor. Den processen innebär att en del kollegor med starka politiska åsikter börjar fundera på hur det blir till hösten och frågan »Kan jag stanna kvar?« ställs bland kollegorna, beskriver tjänstemannen.

I artikeln »Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet«, publicerad i Svensk Juristtidning 2018, beskriver f.d. justitieminister Laila Freivalds och f.d. justitierådet Sten Heckscher tjänstemännen på de svenska departementen som professionella vid maktbyten. »Från att fram till valet lojalt ha tjänat en regering ska de plötsligt, ungefär tre veckor senare, tjäna vad som tidigare var regeringens motståndare« skriver de. Freivalds och Heckscher säger att eftersom tjänstemännen också har hållit ett öga på oppositionens politik, så kan de till och med vara mer insatta i de politiska argumenten än de nytillträdda sakkunniga och till och med det nytillträdda statsrådet.

Och ibland behöver ett maktbyte i praktiken inte betyda en ny politik. En tjänsteman berättar att arbetet med sakfrågorna inte alltid skiljer sig mellan partierna, utan det handlar främst om nyanser. »Vid skiftet från Socialdemokratisk till borgerlig regering förstärkte vi i våra underlag ord som ›individen i fokus‹ och ›valfrihet‹ istället för ›solidaritet‹« berättar tjänstemannen skämtsamt.