Den globala narkotikapolitiken ifrågasatt

När Sveriges drottning Silvia 2014 öppnade ”The 4th World Forum Against Drugs” slog hon fast att 2016 kommer bli ett av världshistoriens mest ödesdigra år för global narkotikapolitik, och i fokus för majestätets mycket oroliga – närmast skakade – anförande stod UNGASS 2016.

– Utgången av det mötet kommer att dana framtiden.

Om drottningen får rätt eller fel i att detta år kommer forma det nya sek­lets drogvanor och missbruksmönster – det mesta tyder på att FN-mötet 2019 blir betydligt viktigare – återstår att se. Helt klart är dock att FN:s narkotikakonventioner, grunden för den svenska nolltoleransen, befinner sig i en historisk legitimitetskris och att årets UNGASS kommer exponera en lång rad nya konfliktlinjer som, beroende på vilka idéer som i slutändan segrar, lär få enorm betydelse för framtidens narkotikapolitiska tänkande. Aldrig tidigare har så många regeringar öppet ifrågasatt konventionerna, aldrig tidigare har så många stater öppet brutit mot dem och aldrig någonsin tidigare har stödet för skadelindrande insatser, i Sverige under lång tid unisont föraktat som ”knarkliberalism”, varit större.

Faktum är att inget längre är sig likt på världens narkotikapolitiska scen; utgångspunkter som ur ett svenskt perspektiv framstod som rena självklarheter för bara några år sedan – att allt icke-medicinskt bruk av narkotika ska vara kriminellt, att narkotikafria samhällen är önskvärda, att tillgång på droger står i direkt relation till missbruksutveckling, etc – är idag på bred front ifrågasatta och uppfattas nu som allt annat än självklara.

Så vad är det som hänt? Varför står FN:s narkotikakonventioner plötsligt på lerfötter? Hur kommer det sig att hälsoministern i Island, ett land som liksom Sverige gjort sig känt för en sträng narkotikapolitik, plötsligt föreslår offentligt finansierade injektionsrum samtidigt som svensk narkotikapolitisk praktik nu får skarp kritik av FN för att bryta mot mänskliga rättigheter?

Svaren är såklart många och långa, men en del linjer i utvecklingen är rätt lätta att urskilja. Den konventionskritiska opinion som på bara några år möblerat om scenen – ett faktum som inte bara skrämt kungligheter utan också många svenska politiker, en gång så självsäkra i narkotikafrågan – har ofta beskrivits som en ”liberal trend”, en till synes oförklarlig värderingsförskjutning, vars medialt mest uppmärksammade segrar är legaliseringarna av cannabis i delar av USA och Latinamerika samt avkriminaliseringen av eget bruk av alla droger i Portugal. En djupare analys visar emellertid att den nya situationens bakgrund har mer med materiella än ideella förklaringar att göra, och kanske kan man samla de mest betydelsefulla orsakerna under fyra skissartade rubriker: ”det narkotikafria samhället som aldrig blev”, ”den nya kostnadssituationen”, ”de uteblivna katastroferna” och ”högstatuspersonerna som ’kom ut’”.

När FN:s Single Convention on Narcotic Drugs antogs 1961 – än i dag den viktigaste konventionen i det internationella drogkontrollsystemet – lovade världens länder varandra att all icke-medicinsk användning av såväl opiater som kokain och cannabis skulle vara utrotad 25 år senare, 1986. När det var dags för avstämning hade användningen av samtliga dessa preparat emellertid inte bara mångdubblats utan den organiserade brottsligheten hade också vuxit sig så stark att den hotade att knäcka demokratin i många länder. Ett mönster som sedan dess bara förstärkts. Misslyckandet hindrade emellertid inte FN att tolv år senare, vid UNGASS 1998, utfärda ett nytt löfte om när hela världen skulle vara ett narkotikafritt samhälle, 2008. När det än en gång blev dags för avstämning visade dock fakta att utfästelserna helt förlorat kontakt med verkligheten: 17 miljoner män­niskor använde nu heroin, lika många använde kokain och 160 miljoner använde cannabis.

Mot denna bakgrund, menar konventionskritikerna, har UNGASS 2016 bara att välja på två saker; antingen utfärda ännu ett löfte om när målet ska vara uppnått – och därmed göra sig till åtlöje – eller ge upp den utopiska ambitionen att världen ska bli drogfri och i stället vetenskaps- och verklighetsbasera den globala kampen mot narkotikan. ”Vi har”, som Kofi Annan, tidigare FN-chef och idag en av företrädarna för en reformering av konventionerna, uttryckt det: ”inte längre råd att investera i multimiljardprojekt som bara har symboliskt värde”.

Fiaskot med att skapa en narkotikafri värld – inte ens mycket små och helt övervakade enheter som fängelser har kunnat göras drogfria – betyder emellertid inte att den globala förbudspolitik som förts i nu över hundra år inte kommer ha stort stöd även framöver. Tvärtom, de allra flesta stater stöder en fortsatt kriminalisering av all befattning med narkotika, men den poäng kritikerna söker gehör för är att den förbuds­entusiastiska eran måste vara över: världen kommer aldrig, oavsett nivån på kontrollinsatserna, att bli drogfri – och, menar de, resursanvändningen i världens gemensamma kamp mot droger bör kalibreras och optimeras utifrån detta faktum.

Nära relaterat till ovanstående är vad konventionskritikerna kallar det nya kostnadsläget. Under det senaste decenniet har den illegala narkotikamarknaden genererat runt 300 miljarder dollar om året, mer än de flesta länders BNP, och det är pengar som i rask takt förvandlat tidigare nationella knarkmaffior till globala militärkomplex med oändliga resurser att bedriva krig, kraft att tillsätta och avsätta presidenter i olika delar av världen och på löpande band avrätta domare, åklagare, journalister, poliser, politiker och andra centrala spelare i en vital rättsstats upprätthållande.

Maffian i Mexiko har idag större militära resurser än de flesta länders försvarsmakter och i Colombia, ett annat av de länder som tillsammans med Mexiko nu driver på för en reformering av FN:s konventioner, har breda politiska partier byggts med narkotikapengar i syfte att ta över hela regioner.

Om 1900-talets drogmaffior drev krig mot stater pekar, menar kritikerna, allt på att allt fler länder går i de colombianska fotspåren; maffian går snarare i allians med och blir en del av staten.

I själva verket finns idag två drogkrig. Dels ett där stater med olika medel driver ett krig mot människor som använder eller handlar med narkotika, dels ett i vilket olika kriminella organisationer krigar om makten över narkotikamarknaderna och centrala delar av statens funktioner. En, menar förbudens kritiker, paradoxal situation har i kölvattnet av detta uppstått där det globala antidrogkrigets resurser i slutändan ofta blir knarkkartellernas resurser.

Adriana Rossi, en av Latinamerikas ledande forskare på narkotikahandel, har konstaterat att det finns en förrädisk dynamik som gör att stater som militariserats med antidrogkriget som argument inte sällan, eftersom korruption av polis och militär står först på maffians agenda, utvecklas till bättre knarkexportörer än de var innan resurserna kom på plats. Ingen transporterar narkotika mer effektivt än en modernt utrustad armé och flotta som förment agerar under globala antidrogkrigets flagg. Det visar alla återkommande skandaler där polischefer och högt uppsatta militärer stått på maffians lönelistor,

Till denna sofistikerade kostnadsdiskussion lägger konventionskritikerna en annan. USA, världens mest narkotikaälskande land, har under lång tid spenderat runt 50 miljarder dollar om året på antidrogkriget. En betydande del har gått åt till att juridiskt hantera de cirka 650 000 amerikaner, oftast svarta, som varje år arresteras för mindre narkotikabrott – utan att efterfrågan på vare sig cannabis, det i särklass vanligaste preparatet, eller andra psykoaktiva substanser för den skull mattats av.

Om det därtill stämmer, vilket forskning tyder på, att lejonparten av alla som använder narkotikaklassade droger inte har några betydande problem till följd av sin konsumtion, förutom de problem förbuden skapar, borde det ur reformivrarnas perspektiv gå att hitta mer kostnadseffektiva sätt att bedriva antidrogkampen. Det skulle dock förutsätta ett historiskt banbrytande fokusskifte; från totalkonsumtion till totala skador. Eller med en för svensk del omtumlande formulering ur 2011 års rapport från The Global Commission on Drugs, det mest omskrivna av alla dokument som på senare år kritiserat hur FN-konventionerna fungerar: ”Narkotikapolitik och rättskipning bör inte koncentrera sig på att reducera drogmarknader per se, utan på att reducera de skador narkotika tillfogar individer, kulturer och samhällen.”

Den tredje aspekt som ligger till grund för reformentusiasternas perspektiv är ”de uteblivna katastroferna”, ett faktum som mer handlar om vad som visat sig vara felaktiga förväntningar. När det skadelindrande perspektivet föddes i och med 1980-talets aidskatastrof, menade många att de åtgärder som i vissa länder sattes in – avkriminalisering, sprututdelning, underhållsbehandling, heroinförskrivning, injektionsrum, etc – skulle leda till moraliskt förfall i allmänhet och fullskaliga sociala katastrofer i synnerhet. Men så blev det inte. Skräckvisionerna infriades aldrig vilket ledde till att många länder, framför allt inom EU, gick vidare och idag är Portugal det populäraste exemplet i konventionskritikernas argumentationsarsenal.

Sedan 2001, då landet avkriminaliserade eget bruk av alla droger för att frigöra resurser till bättre prevention och rehabilitering, har inga av förbudsanhängarnas farhågor blivit verklighet. En rad utvärderingar har istället konstaterat att portugiserna idag använder mindre droger än EU-genomsnittet, att injektionsmissbruket halverats, antalet överdoser reducerats avsevärt, hiv-spridningen har minskat, antalet ungdomar som röker cannabis hör till EU:s lägsta. Dessutom, konstaterar den brittiska journalisten Johann Hari i Chasing the Scream: the First and Last Days of the War on Drugs, förra årets globala bestseller på temat, en bok som i vår kommer på svenska – sedan reformen genomfördes har Portugal haft fyra regeringar. Två höger, två vänster – och ingen vill gå tillbaka.

De uteblivna katastroferna har, menar nolltoleransens kritiker, lett till en del insikter som UNGASS bör diskutera och ta hänsyn till i bygget av en framtida globalt koordinerad narkotikapolitik: det finns ingen självklar relation mellan en drogmarknads storlek och drogrelaterade problem, i alla fall inte så länge cannabis fortsätter att klassas som hittills; konventionerna bör uttryckligen ge länder större utrymme att experimentera med alternativ; mycket av de resurser som idag slukas av polis och rättsväsende kan dirigeras om till sociala och rehabiliterande insatser som gör mer nytta. Men viktigast är kanske att de nya erfarenheterna börjat sätta fokus på de ”drogauktoritära” länderna istället för de ”drogliberala”. I Storbritannien, där harm reduction-åtgärder sedan länge vidtagits, är 1,5 procent av landets injektionsnarkomaner hivpositiva medan antalet i Ryssland – där både underhållsbehandling och sprutbyten är förbjudna – ligger på över 60 procent.

Sist men inte minst är den nya scenen ett resultat av vem det är som tagit till orda på det globala drogområdets idémarknad det senaste decenniet. Medan den nolltoleranslinje som länge regerat svenskt tänkande allt mer kommit att kanaliseras via demokratiskt tvivelaktiga gestalter som Vladimir Putin har det skadelindrande perspektivet samlat på sig många av den demokratiska världens allra mest omfamnade ledare.

När Barack Obama 2012, i samband med Colorados och Washingtons legaliseringar av cannabis, meddelade att ”I’ve got bigger fish to fry than pot smokers” gav han bifall åt behovet av en så kallad nyansering av hanteringen av cannabis i det globala regelverket.

Men viktigast i det allt snabbare accepterandet av harm reduction som överordnad princip i åtminstone Europa och Amerika har varit FN:s tidigare generalsekreterare Kofi Annan – idag självklar poster boy för rörelsen för ”drug policy reform”. I fronten för en rad andra världspolitiskt högprofilerade män – Norges tidigare utrikesminister Thorvald Stoltenberg, EU:s förre utrikespolitiske talesperson Javier Solana och de tre socialdemokratiska ex-presidenterna Fernando Henrique Cardoso (Brasilien), Ricardo Lagos (Chile) och Giorgos Papandreou (Grekland) – har den för sin etiska hållning aktade Annan sannolikt betytt mer än någon annan för de senaste årens globala uppsving för förbudskritiska narkotikapolitiska perspektiv.

Till detta kommer, på en mer institutionell nivå, att världens största humanitära organisation, Internationella Röda Korset, nyligen blev en tongivande aktör för skadelindring. I de riktlinjer Röda Korset publicerat under rubriken Spreading the light of science, ges exempel på åtgärder som ”framgångsrikt” reducerar narkotikarelaterade problem och där återfinns de bekanta och även i delar av Sverige numera accepterade sprutbyten och underhållsbehandling, men också injektionsrum och utbildning förmedlad av aktiva narkotikaanvändare – de båda sista absoluta tabun i Sverige.

Hur den narkotikaideologiska kamp om perspektiv, normer och vetenskapliga rön som kommer att ha UNGASS 2016 och 2019 som ringhörna till sist slutar vet ingen. Eller rättare sagt: något slut finns såklart inte. För precis som andra frågor rör sig de narkotikapolitiska framåt och bakåt – beroende på perspektiv – i pendelrörelser; auktoritära projekt avlöses av liberala, puritanska epoker av hedonistiska, nationella redskap av globala. Och omvänt. Idén om att med förbud och FN:s nuvarande konventioner som grund bygga narkotikafria samhällen befinner sig utan tvekan i sin största i legitimitetskris sedan regelverkets tillkomst, men inget säger att tron på det narkotikafria samhället som en absolut förutsättning för sann och civiliserad välfärd inte kommer komma tillbaka på bred front. Om inte 2016 så 2019.

Kanske.